Ukraiński Żurnal - 3/2011
Олександр Павлюк: «Для України головування в ОБСЄ може стати кроком в напрямку європейської інтеграції»
(Скачати весь номер: 3/2011 [PDF, 2.2 Mb])Спілкувався Михайло Самусь, Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння, Прага
Україна вперше у своїй історії отримала право головувати в Організації з безпеки та співробітництва в Європі у 2013 році. Наскільки позитивним, корисним чи, може, навпаки, шкідливим, буде для неї цей процес, пояснює керівник Служби зовнішніх зв’язків ОБСЄ Олександр Павлюк.
Олександре, наскільки важливою є роль ОБСЄ у сучасній архітектурі європейської безпеки, особливо з погляду на триваючу трансформацію всього безпекового простору в Європі та провідних світових безпекових організацій на кшталт НАТО чи ООН?
Насамперед варто зазначити, що ОБСЄ є найбільш представницькою безпековою організацією в своєму регіоні. ЄС має 27 членів, НАТО — 28, навіть до Ради Європи входить лише 47 країн. У той час як ОБСЄ налічує 56 держав-учасниць. Як наслідок, ОБСЄ є до певної міри дзеркалом, в якому відображаються головні тенденції розвитку в євроатлантичній та євразійській безпеці, а також політичним термометром, що вимірює температуру міждержавних відносин на широкому просторі «від Ванкувера до Владивостока». Відповідно, роль і функції ОБСЄ, як регіональної безпекової організації, еволюціонували з моменту її утворення до сьогоднішнього дня паралельно з тим, як змінювалася європейська безпека. Можна виокремити три головні етапи. Перший охоплює період від заснування Наради з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ) у 1975 році до падіння «залізної завіси» в 1989 році. Це був час ідеологічного і військово-політичного протистояння двох кардинально відмінних соціально-економічних і політичних систем. За тих умов НБСЄ виконувала роль своєрідного моста між Заходом і Сходом та форуму, де вирішувалися питання роззброєння і контролю над озброєннями, розроблялися заходи довіри у воєнно-політичній сфері, а також обговорювалися проблеми прав людини і базових свобод. Другий етап розпочався із закінченням «холодної війни» і тривав десь до кінця 1990-х років. Характерною ознакою цього етапу було визнання всіма державами регіону спільних цінностей та прагнення посткомуністичних країн до демократичних змін. НБСЄ, котра наприкінці 1994 року була перейменована на ОБСЄ і з конференції перетворилася на організацію зі своїми постійнодіючими структурами, надавала активну підтримку процесам трансформації в посткомуністичних країнах, а також була покликана опікуватися конфліктами, що спалахнули в її регіоні. Саме ОБСЄ була і залишається безпосередньо залученою до вирішення конфліктів у Нагорному Карабаху, Грузії та Придністров’ї. З початку ХХІ століття ОБСЄ, можна сказати, перебуває у перехідному періоді, так само, як на роздоріжжі опинилася система європейської безпеки. Події 2008 року, насамперед війна у Грузії, засвідчили, що на просторі ОБСЄ ще існують серйозні проблеми, а майбутнє європейської безпеки потребує широкого і змістовного обговорення.
І як же ОБСЄ реагує на ці виклики часу?
Якщо говорити про роль ОБСЄ у сучасній безпеці, то можна окреслити кілька аспектів. По-перше, ОБСЄ залишається постійнодіючим форумом для політичного та безпекового діалогу, в тому числі й щодо майбутнього європейської безпеки. По-друге, ОБСЄ є носієм широкого кола політичних зобов’язань, що їх було розроблено і схвалено державами-учасницями протягом 35 років існування організації, починаючи з Гельсінського Заключного Акту 1975 року. Ці зобов’язання поширюються на всі три безпекові виміри — воєнно-політичний, економіко-довкільний та гуманітарний. Одночасно, ОБСЄ — це ще й інструмент, який допомагає країнам в імплементації взятих на себе зобов’язань. По-третє, ОБСЄ продовжує залишатися важливим інструментом у сфері раннього виявлення, попередження, розв’язання конфліктів та постконфліктної реабілітації. Нарешті, протягом останніх років ОБСЄ приділяє дедалі більше уваги новим, транснаціональним викликам безпеці, таким, як тероризм, торгівля людьми, питанням енергобезпеки та іншим.
Якщо казати про реформування та удосконалення ОБСЄ, чи не йде зараз мова про здійснення кроків у напрямку перетворення організації на більш дієвий механізм, зокрема, як це запропонував президент Росії Дмитро Медвєдєв?
Питання щодо майбутнього європейської безпеки, а це включає й підвищення ефективності самої ОБСЄ в загальній системі європейської безпеки, були предметом постійного обговорення між державами-учасницями, починаючи з літа 2009 року і дотепер, насамперед у рамках так званого Корфського процесу, що його було започатковано Грецією під час головування в ОБСЄ у 2009 р. і продовжено Казахстаном, який очолював організацію в 2010 р. Згадана пропозиція президента Росії Д.Медвєдєва щодо укладення юридично-зобов’язуючого договору з європейської безпеки, скажімо так, стимулювала обговорення в ОБСЄ концептуальних питань європейської безпеки. Хоча до цієї ідеї, як відомо, було різне ставлення, але зрештою, було вирішено, що широкий діалог про сучасний стан і майбутнє європейської безпеки, дійсно, потрібен. І майданчиком для такого обговорення було обрано передусім ОБСЄ. Тому що це єдина регіональна організація, яка включає всі країни, що розташовані на просторі від Ванкувера до Владивостока, і яка від самого початку побудована на всеохопному підході до питань безпеки. Якщо російські пропозиції були сконцентровані на воєнно-політичних питаннях, то інші держави-учасниці ОБСЄ, у першу чергу країни ЄС та США, наполягли на тому, аби розглядати європейську безпеку в комплексі, тобто в усіх трьох вимірах. Саме такий підхід було застосовано під час Корфського процесу — низки неформальних зустрічей на рівні Постійних представників при ОБСЄ у Відні. Було також підкреслено, що діалог не повинен мати за мету заміну чи послаблення існуючих в Європі безпекових структур; натомість мова йде про покращення співпраці між ними. Крім того, наголос було зроблено на перепідтвердженні принципів і зобов’язань, що їх зафіксували держави-учасниці ОБСЄ в Гельсінському Заключному Акті 1975 р., Паризькій хартії 1990 р., Стамбульській хартії 1999 р. та інших документах і рішеннях організації. Чи не найвагомішим результатом Корфського процесу стало рішення держав-учасниць щодо проведення саміту ОБСЄ в Астані 1–2 грудня 2010 р.
Якими є підсумки цього саміту і чи виправдав він сподівання?
Сам факт проведення зустрічі глав держав і урядів в Астані став для ОБСЄ непересічною подією, особливо, якщо взяти до уваги те, що це був перший саміт організації за останні 11 років. Нагадаю, що попередня така зустріч на найвищому рівні відбулась у Стамбулі в 1999 р., а загалом до Астани було проведено лише 6 самітів НБСЄ/ОБСЄ, 5 з котрих — у 1990-х роках. Від початку передбачалося, що Астанінський саміт буде не підсумковим, а таким, що має зафіксувати певні наміри і започаткувати процес їхньої реалізації. Мені здається, це завдання було значною мірою виконано. За підсумками саміту ухвалено Астанінську ювілейну декларацію, до речі, першу політичну декларацію, яку державам-учасницям вдалося узгодити за останні роки. В чому її зміст? Перше, декларація чітко й однозначно перепідтверджує на найвищому рівні і після тривалої перерви всі принципи і зобов’язання ОБСЄ. Особливу увагу в декларації приділено зобов’язанням, що стосуються прав людини, базових свобод, демократії і верховенства права. Друге, декларація ставить за мету втілення в життя стратегічного завдання утворення «безпекової спільноти» в регіоні ОБСЄ, заснованої на співпраці і принципах неподільної і всеохопної безпеки. Також, правда, очікувалось, що учасники саміту схвалять конкретний план дій для формування цієї спільноти. На жаль, через суттєві розбіжності, пов’язані насамперед із вирішенням «заморожених» конфліктів, план дій ухвалено не було. Втім, глави держав і урядів доручили наступним головуючим організувати продовження процесу з розробки такого плану дій.
Тобто, на саміті в Астані питання переформатування ОБСЄ за російським рецептом не ставилось?
Тут треба розрізняти дві речі. Перше, це потреба в діалозі щодо майбутнього євроатлантичної і євразійської безпеки, включно з підвищенням ефективності роботи ОБСЄ. І друге, це конкретна ідея договору з європейської безпеки з юридичними зобов’язаннями. Якщо говорити про перший аспект, то така потреба була визнана всіма державами-учасницями. Якщо говорити про конкретну пропозицію про договір, то вона не зустріла широкої підтримки і, зрештою, не була безпосереднім предметом обговорення в рамках ОБСЄ.
У цьому контексті: наскільки проголошення Україною позаблокового статусу змінило її позиції в ОБСЄ і наскільки ОБСЄ змінило ставлення до України, особливо з огляду на нещодавнє рішення щодо головування України в організації у 2013 році?
Якогось зв’язку я тут не бачу. ОБСЄ об’єднує 56 держав, які є дуже різними і у той же час рівними в своїх правах і обов’язках усередині організації. Минулого року ОБСЄ очолював Казахстан, член ОДКБ і СНД; наступного року головуватиме Литва, член НАТО і ЄС; ще за рік цю роль перебере член ЄС і одночасно нейтральна Ірландія. Я навіть сказав би, що прагнення України головувати в ОБСЄ демонструє певну тяглість української зовнішньої політики. Вперше Україна офіційно заявила про намір головувати в ОБСЄ у 2013 р. на засіданні Ради Міністрів ОБСЄ в столиці Словенії Любляні у грудні 2005 р. Пролунало це з вуст тодішнього міністра закордонних справ Бориса Тарасюка. Цей намір кілька разів підтверджувався в наступні роки. Зрештою, таку налаштованість України висловив її теперішній міністр закордонних справ Костянтин Грищенко у своєму виступі на Постійній раді ОБСЄ у Відні у червні 2010 р. Як правило, рішення щодо майбутнього головування ухвалюється за 2 роки до його початку. Це консенсусне рішення всіх держав-учасниць, як зрештою консенсусними є всі рішення організації.
Що означає на практиці головування в ОБСЄ? Які позитиви від цього може отримати Україна?
Країна, що головує в ОБСЄ, очолює процес політичного діалогу в організації і, певною мірою, задає політичний напрямок її розвитку, визначаючи безпосередні пріоритети діяльності організації протягом одного року свого головування. Тому головування в такій серйозній міжнародній організації це і питання престижу, і доведення свого лідерського потенціалу, і здатності генерувати нові ідеї та вибудовувати часто дуже складний консенсус, зважаючи на існуючі розбіжності в інтересах і позиціях держав-учасниць. Це також нові зовнішньополітичні можливості, що відкриваються. Тут може бути і предметніше долучення до формування зазначеної «безпекової спільноти», і активніша роль у врегулюванні конфліктів, якими займається ОБСЄ, зокрема не тільки у Придністров‘ї, де Україна традиційно є одним з ключових гравців, але також у Нагорному Карабаху та в Грузії. Головування в ОБСЄ — це також величезний досвід багатосторонньої дипломатії. Наприклад, якщо подивитись на попередні роки, то цікаво, що декілька країн, нових членів ЄС, зокрема Польща, Румунія, Болгарія — до вступу у Євросоюз головували в ОБСЄ. І для них це була можливість продемонструвати здатність вести за собою і визначати пріоритети великої європейської організації — досвід, що, я гадаю, їм знадобився пізніше в ЄС. Україна в 2011 році (впродовж шести місяців) буде вперше головувати в Раді Європи, а в 2013 році (протягом цілого року) вперше головуватиме в ОБСЄ. І такий досвід буде просто безцінним.
Тобто, можна сказати, що головування в ОБСЄ буде сприяти у просуванні до ЄС?
Так, головування в ОБСЄ може, окрім іншого, стати кроком в цьому напрямку. Але варто пам’ятати, що поряд із зазначеними суттєвими можливостями, головування в ОБСЄ — це ще й велика відповідальність, яка потребуватиме чималих міжнародних зусиль та важкої роботи всередині країни. Від країни, яка головує в ОБСЄ і, тим паче, яка ставить за мету здобуття членства в ЄС, очікується, що вона буде демонструвати високий стандарт, слугувати взірцем у виконанні зобов’язань в рамках ОБСЄ у всіх вимірах безпеки, у тому числі і в людському вимірі. Останнє стосується проведення виборів, забезпечення прав людини, дотримання свободи слова, зібрань тощо. Можна навіть сказати, що це буде своєрідним тестом для української влади.
А хто безпосередньо забезпечує головування в ОБСЄ?
Головуючим в ОБСЄ є міністр закордонних справ відповідної країни. Саме на міністра лягає тягар з політичного керівництва досить складною і децентралізованою організацією, якою є ОБСЄ. Велику роль відіграє Постійний представник головуючої країни при ОБСЄ у Відні, який головуватиме на щотижневих засіданнях Постійної ради і організовує весь, фактично щоденний, політичний процес на рівні 56 Постійних представників при ОБСЄ у Відні. З досвіду попередніх головувань, всередині МЗС, як правило, створюється спеціальна робоча група (Task Force), яка забезпечує загальну координацію головування і надає безпосередню підтримку головуючому міністру. З огляду на всеохопний характер ОБСЄ, головування в ній також передбачає добре налагоджену міжвідомчу координацію всередині країни і залучення до різноманітних заходів і проектів ОБСЄ представників та експертів з інших державних структур. Звісно, головуючий тісно співпрацює з Генеральним секретарем і Секретаріатом ОБСЄ у Відні, які надають велику підтримку.
На що потрібно звернути головну увагу українській стороні при підготовці до головування?
Безумовно, корисним буде вивчення досвіду головувань в останні роки. Разом із тим, кожне головування є унікальним, адже якою ґрунтовною не була б підготовка і організація, завжди існує компонент непередбачуваності. Наприклад, у 2010 році сталися відомі події в Киргизстані, в сусідній країні до Казахстану, який головував в ОБСЄ. І тут велику роль грає вміння головуючої країни швидко та ефективно реагувати на несподівані виклики, приймати рішення, сприяти консенсусу поміж державами-учасницями, координувати діяльність різних інституцій всередині організації та забезпечувати координацію з іншими міжнародними організаціями.Щодо безпосередньої підготовки, то вона включає, як мінімум, два компоненти: по-перше, визначення політичних цілей і пріоритетів, над якими варто розпочинати думати вже тепер, але які, вочевидь, залежатимуть також від подальшого розвитку самої організації, європейської безпеки та ширших міжнародних процесів до початку українського головування в 2013 р.; і по-друге, організаційне забезпечення головування, включно з відповідними людськими і матеріальними ресурсами, враховуючи той факт, що обсяг завдань перед МЗС у Києві і Постійним представництвом України при ОБСЄ у Відні зросте в рази. До речі, вже починаючи з 2012 року, Україна стане членом Трійки ОБСЄ (до якої входять: країна, яка головує в організації; країна, яка головувала попереднього року; країна, яка головуватиме наступного року). Це значить, що Україна розпочне безпосередню участь у процесі здійснення політичного керівництва організацією і, так би мовити, почне адаптуватися до своєї нової ролі головуючої в ОБСЄ. Як член Трійки, у 2012 р. Україна очолюватиме Контактну групу з середземноморськими державами-партнерами ОБСЄ і у цій якості опікуватиметься розвитком діалогу і співпраці між ОБСЄ та шістьма середземноморськими партнерами. Отож, у 2013 р. Україна матиме чудовий шанс проявити себе як велика європейська країна, яка здатна відігравати вагому регіональну і міжнародну роль. Мені здається, що навіть з огляду на попередній досвід головування українського міністра закордонних справ Геннадія Удовенка на Генеральній Асамблеї ООН та членства України в Раді Безпеки ООН, головування в ОБСЄ буде поки що найбільш масштабним проектом з участі України в роботі великої міжнародної організації. Але я певен, що Україна зі своїм досвідом зовнішньополітичної діяльності має всі шанси успішно впоратися з цим завданням.
Олександр Павлюк — керівник Служби зовнішніх зв’язків в Офісі Генерального Секретаря Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ). Перед цим очолював Київський центр Інституту Схід–Захід (1997–2001), викладав історію в Національному університеті «Києво-Могилянська академія» (1993–1998) та у Рівненському державному педагогічному інституті (1987–1990).Кандидат історичних наук; автор монографії «Боротьба України за незалежність і політика США (1917–1923)» (Київ: УКМА, 1996) і редактор двох англомовних книжок: «Створення системи безпеки у нових країнах Євразії» (Нью-Йорк: M.E. Sharpe, 2000) та «Чорноморський регіон: співробітництво і створення системи безпеки» (Нью-Йорк: M.E. Sharpe, 2004). Він також автор багатьох статей з європейської безпеки і зовнішньої політики України в різних закордонних виданнях.